何芳：“上海是不缺地的”——从城市更新看土地如何使用
何芳
同济大学经管学院建设管理与房地产系教授、博导；
中国注册房地产估价师和土地估价师；
2015年5月15日上海人民政府颁布实施了《上海城市更新实施办法》，我们特此邀请同济大学经管学院建设管理与房地产系何芳教授，从土地角度来谈一谈上海城市更新中土地利用方式。
本次讲座主要包括三个方面：一是从土地利用的视角（土地经济）来看上海城市更新土地利用方式总体向导；二是在总体导向的基础上如何实施推进过程中的土地制度设计及创新问题；三是在城市更新中土地利用方式的实施建议。
上海城市更新土地利用方式总体向导——土地利用视角
市域角度
市域层次的土地利用方式应当是“底线控制，存量优化”，即“减量化的土地利用”导向。在土地紧缺的背景下，在存量和减量化的土地利用导向下，应注重耕地保护、生态保护和城市发展边界管控的底线控制理念。
建设用地占比过高而绩效极低。上海建设用地总量是最高的，占陆域面积的45.3%，远高于国际大都市建设用地占比。人均建设用地面积126m2，也远高于国际100m2/人标准。2010 年上海建设用地单位产出为0.89 亿美元/平方公里，与国际大都市相比地均产值明显低。建设用地的过量和粗放是显而易见的。
工业用地占比过高而绩效极低。工业用地无论从总量761km2或是建设用地占比都是远远高于其他世界大都市，然而地均产出却仍是最低的，只有40.9亿元/km2，不足东京的1/4，不足纽约的1/2。这也说明上海工业用地挖潜潜力高，为城市更新提供可利用的视角。
商办、商业等经营性用地均存在供应过度。住宅用地从2000后基本分布在中环以外，郊区住宅大量过量供给。同时新市镇、工业区和社区存在并置现象。可能会产生大型社区空置状况，
城市生态空间过低。耕地下降，绿地比值处于世界水平下值，且分布较为不均匀，主要分布在新城和郊区。
宅基地用地指标高，新农村建设水平低。宅基地从86年起就超标，户均宅基地指标超标，村庄集约化并未实现。现在提倡宅基地退出机制换取建设用地指标，鼓励农民上高楼方式是不可取的，应当考虑农村生态的保护，即居民点的文化生态和耕地的文化生态问题。
基于对以上问题的认识，我认为：
上海是不缺地的，缺的是土地的合理集约的利用。控制城市快速扩张，除了设定城市空间边界，更重要是建立有效的经济手段，尤其是通过国家层面的集体土地制度改革，使政府在强制化低成本土地扩张中放慢脚步。国家、个人和集体应当分享土地发展权的价值，发展权的价值则是指农地转化为非农地的用途转化和强度提升的价值。土地扩张成本提高导致速度放慢，上海虽然不缺地，但盘活这些土地的压力十分巨大。
目前，上海已处于后工业区时代，上海目前共有41个国家级工业区，工业用地规模巨大，配套设施不完善，产业转型一定需要工业用地的转型与减量化。工业用地也是未来用地供给潜力的主要来源。上海产城融合、城乡融合发展十分迫切，工业用地减量化与优化是实施上海产城和城乡融合的重要手段。
中心城角度
中心城的城市更新土地利用方式是“高强度开发与生态文化复兴结合的土地利用复合利用导向”。强调的是中心城局部高强度的开发与生态文化复兴。中心城应当由原来的“双增双减”应转变为“三增一减”的导向，增加开敞空间和增加绿化率不变，将原来的降低容积率和降低建筑高度转变为增强土地立体复合利用和减少低效率利用空间。
1、住宅用地
现状住宅小区2.5容积率和办公建筑4.0容积率的上限完全是行政的容积率率控制手段，应当结合土地价格进行容积率的经济决策。如高地价区域、轨道交通站点周边区域应该尽可能实施高强度开发。通过几个世界城市中心区的容积率进行比较，最高的容积率如东京丸之内可高达11，而陆家嘴中心区容积率仅为2.5，因此在此类高地价地区的容积率完全可以继续提高。同样，建成区住宅容积率只有1左右，密度则是最高的，住宅是否需要进行高强度开发，在何处需要高强度开发，需要我们去思考。将大都市区的人口密度和中心城密度进行比较，两者呈正相关。而两者之间比例最高的是香港，上海的中心城区人口密度仍可有所提高。土地精细化管理是减少低效土地利用空间的重要对策。中心城人口控制和住宅控制的导向，应该转到办公用地的控制导向。研究上海市人口变化可以发现，人口聚集在中心城周边地区，这种集聚加剧了城市的职住不平衡，而这种不平衡应当在新一轮的城市规划中有所解决。同时就业人口在内环内分布较高，而居住用地容积率相对较低。中心城房型面积小于60㎡的户数占65%，大多数是旧有住宅房型，但是旧有房型设施还不够完善，很多需要精细化整理。某种意义上恰恰缓解了职住不平衡的问题。因此，中心城住宅的更新应该增加高密度小户型用地，促进职住平衡，特别是轨道交通站点周边土地的住宅开发。日本就有规定，站点周边住宅户型面积必须小于70平方米。
2、办公用地
上海核心商务区办公用地的供需状况基本平衡。但非核心商务区有的空置率达到了30-40%。2013年上海甲乙级商务办公楼规模为1700万平方米，而最近4年计划推出和在建的办公楼规模800万平方米。楼宇经济（现代服务业集聚区）遍地开花，每个区都有2-3处集聚区。按人均占有面积算，办公楼的量显然过量的。上海的商业用房面积人均达2.48m2/人，高于东京、纽约、巴黎与伦敦。综合体和购物中心达1300万平方米。因此中心城区不应再增加商办用地，应当适当增加市中心的可支付小户型住宅用地。旧有办公楼的更新改造也是重要的更新途径。
基于上海办公用地的空间价值分析，建议在中心城边缘区外围几个价值较高地区，形成副中心和产城融合的空间，解决产城并置和职住平衡问题。利用上海建设科创中心，承担工业区转型和创意产业的功能。
3、文化生态空间
上海中心城区不缺公共设施，缺的是公共空间。应当提倡中心城“经济目标导向”转变为“文化生态目标导向”。上海需增加老年公寓用地、增加养老设施用地、增加休憩文化娱乐用地。
上海城市更新土地二次开发机制——土地运作视角
首先，中国土地收储制度直接导致土地市场的极端垄断性。2011年3月出台《国有土地房屋征收补偿条例》，条例规定征收必须基于公共利益（包括旧城改造），必须实行司法强迁，加上物权法的实行，使得土地收储开始面临困境。土地配置效率问题和城市更新效率问题开始显现，从而客观上要求形成以政府主导的土地收储单一模式向多元化运作模式转变。
政府主导的土地收储单一模式向多元化运作模式转变从本质上是产权组织方式的变化，允许进行自行的功能变化、用途变更和自行经营等土地产权模式的变化。
土地二次开发模式主要存在建筑结构变化和土地产权的性质两个方面（见下表），以及由此形成的多样化更新方式。功能改变模式普遍见于创意产业园区，如八号桥、M50，采取三变三不变的模式。用途改变模式则在用地性质变更的时候，需要补交土地出让金。拆除重建模式则常用于旧里改造、保护区改造、原样重建、完全重建、改扩建等。存量土地的运作路径则包括了自行功能改变或用途变更、第三方租赁经营（田子坊模式）、自行开发（捆绑开发）、收储出让开发、联合开发、收购开发、土地分割转让开发、委托开发等多种开发模式。比如现在有个上海的城中村，正在进行一种新的土地开发模式，即采取自行委托一家房产公司来做代建开发。
建筑状态 土地产权性质 | 建筑结构不变 | 建筑结构改变 | |
功能不变 | 功能改变 | 拆除重建 | |
用地性质不变 | ①综合改造模式 | ②功能改变模式 | ④土地重建模式 [疏解式（含拆改留）、原样复建、完全重建、改扩建] |
用地性质改变 | － | ③用途变更模式 |
其次，土地二次开发存在增值利益博弈的问题。工业用地转变为办公楼或住宅楼一定存在一个用途转变和强度提升的价值增值。在我国虽法律上没有发展权的概念，但在我国的更新补偿的中存在发展权利益归属政府的现象。实际收储过程中，存在政府和业主关于增值博弈问题，即增值收益如何进行利益归属划分。
最新上海的《上海市城市更新实施办法》包括两条：一是全生命周期管理。二是提出现有物业权利人或者联合体为主进行更新增加建筑量和改变使用性质的，可以采取存量补地价的方式。对纳入城市更新的地块，免征城市基础设施配套费等各种行政事业收费，电力、通信、市政公用事业等经营性收费。
对比《上海工业区用地自行开发政策》发现，将工业区内土地利用分为研发产业类和研发通用类，在基准地价中有单独的地价以便产业转型。如转型为研发类用地，采取自用形式，仅需补足工业地价的1.5倍；而采取出售形式，则补足办公地价的70%。如转型为商办且60%以上自用，则需缴纳基准地价的100%，这个政策在自贸区正在实行，但实施效果相对较差，上述标准难以衡量。如转型为住宅用地，则完全按照用途转换执行相关手续，同时集体土地和国有土地完全遵照同地、同酬、同价。如转型为养老设施，未来可以有较大的谈判空间。城市更新如何运作已给了一定的口子，但还没有完全放开。多年的土地招拍挂政策是城市更新的一个约束，导致社会化、多元化的开发无法实施。
同时，在《上海市城市更新实施办法》提出城市更新项目实行土地全生命周期管理。针对经营性用地出台了《关于加强本市经营性用地出让管理办法的规定（试行）》的政策。所谓全生命周期管理是指建立以出让合同为核心的经营性用地全寿命周期管理制度，即在之前、之中、之后都必须按照合同去实行。包括项目建设、功能业态、运营管理和节能环保四大合同管理要素，及多项管理要求。其中对商业和办公的要求值得注意，业态功能中提出要由相关部门提出功能业态和行业类型要求，运营管理中统一招商、统一运营，提出业态布局要求和物业持有与销售要求，这其实也大大干扰了市场的选择。办法提出所有的土地出让必须达到环保要求才可推出，这是棕地改革的好政策，但实施难度相对较大，可能会延后棕地开发进程。
我认为应当建立城市规划编制与土地市场化配置的交互机制，做好前期对于城市土地开发战略层面的介入，而不是后期对于具体项目过多的干涉。政府应该在大的层面做大的市场的测量和大的结构的优化，具体到地块时，不应该限制开发商做什么，而是公开信息，通过市场来自动调节。一个区域的开发也可以像项目地块开发一样做经济分析，而我们缺少的区域开发整体经济分析，应当在概念规划到初步控制性规划中增加一个可行性分析，基于市场的视角来测度和优化规划的方案。如商业综合体规模有特定规律值，不同的规模等级需要不同商圈范围支撑，并具有不同的坪效。港汇广场必须有20万平方米支撑市级商圈功能，而放到小城市则难以承受。不同的商业业态具有不同的承租能力，有其自身的经济规律，规划可实施性需要房地产经济进行弥补。区域商业中心建设，需要可达性和聚集规模，同样的规模怎么做出商业中心的服务序列等问题都需要规划、经济、市场化配置共同完成，区域开发建设前期建立规划编制与土地市场化配置的协同机制。这是我比较倡导的模式。
上海市城市更新土地利用方式实施建议——政策支撑视角
在城市更新办法的实施中，我们应该做：
建立土地利用复合开发的城市导则，在高密度区域、限制开发区域、疏解区域等关键区域，配合更新应当提前完成；
建立以社区为核心的混合利用的规则；
建立轨道交通站点控制区域导则；
建立以土地价格为基础的最佳容积率机制；
建立容积率的转移机制。
（以上文字根据何芳教授在上海同济城市规划设计研究院的讲座整理而成，经主讲人同意并发表。）
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